SILENCIO ADMINISTRATIVO
Y PRESENTACIONES
ELECTRÓNICAS EN LA
REPÚBLICA ARGENTINA.
UNA REFORMA INACABADA
ADMINISTRATIVE SILENCE
AND ELECTRONIC
PRESENTATIONS IN THE
ARGENTINE REPUBLIC. AN
UNFINISHED REFORM
DOI:
https://doi.org/10.37135/kai.03.09.05
Recibido: 16/05/22
Aceptado: 23/06/22
UNIVERSIDAD NACIONAL DE CHIMBORAZO
FACULTAD DE
CIENCIAS POLÍTICAS Y
ADMINISTRATIVAS
Mauricio Goldfarb
estudiogoldfarb@hotmail.com
Universidad Nacional del Nordeste
Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales y Políticas
(Corrientes - Argentina)
ORCID: 0000-0002-9152-7638
KAIRÓS, Vol. (5) No. 9, pp. 89-101, julio - diciembre 2022
ISSN No. 2631-2743
KAIRÓS, Vol. (5) No. 9, pp. 89-101, julio - diciembre 2022
Resumen
El tradicional principio del silencio como
desestimación, sostenido en el derecho federal
administrativo argentino, se ha visto en jaque por la
propuesta de modernización de los procedimientos
y el innegable impacto de las nuevas tecnologías.
En este artículo se analiza la normativa referida al
silencio de la Administración, con especial énfasis
en el caso de las presentaciones electrónicas. Para
ello, se exponen las reglas generales del sistema
ante la falta de respuesta expresa, así como las
excepciones al principio general, con una mirada
especial sobre las reformas introducidas en los
últimos años a partir de la gestión documental a
distancia y electrónica.
Palabras clave: administración pública,
gobierno electrónico, modernización, nuevas
tecnologías, gestión de documentos.
Abstract
The traditional principle of silence as sustained
dismissal in Argentine federal administrative law
has been threatened by the proposal to modernize
procedures and the undeniable impact of new
technologies. This paper analyzes the regulations
referring to the silence of the Administration, with
special emphasis on the case of electronic lings.
For this, the general rules of the system are exposed
in the absence of an express response, as well as the
exceptions to the general principle, with a special
look at the reforms derived in recent years from
remote and electronic document management.
Keywords: public administration,
e-governance, modernization, technological
change, document management
SILENCIO
ADMINISTRATIVO Y
PRESENTACIONES
ELECTRÓNICAS EN LA
REPÚBLICA ARGENTINA.
UNA REFORMA
INACABADA
ADMINISTRATIVE
SILENCE AND
ELECTRONIC
PRESENTATIONS IN THE
ARGENTINE REPUBLIC.
AN UNFINISHED REFORM
DOI:
https://doi.org/10.37135/kai.03.09.05
ISSN No. 2631-2743
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Introducción
A pesar de que el procedimiento administrativo presupone un inicio, desarrollo y nalización, la
realidad nos enseña que -a menudo- llegar a este punto nal no es sencillo. Una de las conductas
más utilizadas por la administración para evitar expedirse respecto de algunos asuntos, sea porque
son especialmente controversiales o porque para el propio ente público carecen de prioridad, es la
de omitir una resolución expresa. Esta inactividad y falta de respuesta es un grave problema, que
conspira de manera directa contra el ejercicio de los derechos fundamentales, los cuales deben
cumplir siempre con las reglas jadas por la administración para su pleno goce, sea por que son
necesarias autorizaciones, permisos o licencias. Y es que, lamentablemente, a menudo el arma más
fuerte que tiene la administración contra el administrado es el silencio, la demora, la inexpresividad
(Gordillo, 2013).
Es en este marco en el que cobra relevancia la gura del silencio de la administración, una institución
clásica del derecho administrativo que otorga a dicha omisión, bajo ciertas condiciones y plazos,
un sentido positivo o negativo, especialmente respecto de los procedimientos iniciados a pedido
de parte. Si bien el sistema de trámites digitales y los propósitos de migración a un sistema más
ágil y despapelizado ya existían hace tiempo, es indudable que las restricciones a la circulación
vigentes durante la pandemia de Covid-19 han impulsado una difusión y adopción de este tipo de
tecnologías de modo exponencial en toda la región, con lo que el tema a abordar reviste aún más
importancia1.
¿Cuáles son los principales cambios normativos respecto de las consecuencias de la inactividad
administrativa? ¿Se han concretado los objetivos propuestos para la modernización del
procedimiento administrativo planteados desde el Estado? Para dar respuesta a estos interrogantes,
examinaremos el marco normativo general de la gura del silencio de la administración en el
orden federal argentino, con especial énfasis en algunas innovaciones introducidas en los últimos
años respecto de las presentaciones electrónicas. Si bien existen trabajos doctrinales que han
tratado la cuestión de las plataformas electrónicas de trámites y el proceso de modernización
del procedimiento administrativo estatal en general (en el orden nacional, Corvalán, 2018; Galli
Basualdo, 2018; Raván y Sá Zachén, 2018; Stringhini, 2018, en la doctrina comparada Delpiazzo,
2010; Parejo Alfonso, 2012), no existen estudios especícos sobre la cuestión del silencio y las
variantes que sobre este instituto incluyeron dichos planes. Adicionalmente, los estudios referidos
fueron publicados al poco tiempo del lanzamiento de los planes de modernización, por lo que, es
relevante volver a analizar el tema, con la mirada puesta en la efectividad de las reformas, a más
de un lustro del inicio del plan.
1 Puede verse el excelente trabajo elaborado en forma conjunta por la Corporación Andina de Fomento (CAF) y la CEPAL respecto
del impacto de la pandemia en la digitalización derivada de los efectos de la pandemia “Las oportunidades de la digitalización en
América Latina frente al Covid-19” disponible en https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/45360/4/OportDigitalizaCo-
vid-19_es.pdf
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La naturaleza local del derecho administrativo argentino –consecuencia del sistema federal adoptado
constitucionalmente- determina que cada estado provincial posea una regulación propia sobre el
procedimiento administrativo, incluyendo el instituto del silencio. Sin embargo, y por razones
metodológicas, nuestra unidad de análisis será solo el ordenamiento aplicable a los procedimientos
administrativos ante los entes federales, sin perjuicio de que los principios que expondremos sean
aplicables a los estados locales provinciales y municipales, por su gran similitud normativa.
Por ello, el esquema que seguiremos es el siguiente: en primer término, pasaremos revista al
marco constitucional y supranacional aplicable, al principio legal general respecto del silencio,
los antecedentes en materia de silencio con efecto positivo y luego la normativa de rango inferior
más reciente, que auspicia excepciones al principio general. Finalmente, expondremos algunas
reexiones y propuestas sobre el futuro de la materia.
El silencio de la Administración en la República Argentina:
El principio general
Antes de considerar las innovaciones respecto del silencio de la administración, resulta necesario
describir sumariamente el sistema vigente en la República Argentina. El deber de la Administración
de dar respuesta a las peticiones de los habitantes, que se hallaba implícito en los artículos 14
-derecho a peticionar a las autoridades- y 18 –garantía del debido proceso adjetivo- de la Constitución
Nacional (CN) argentina tuvo un reconocimiento expreso a partir de la reforma constitucional de
1994 (Gelli, 2008). El nuevo texto constitucional, al otorgar jerarquía constitucional a los tratados de
Derechos Humanos (CN, artículo 75 inciso 22) y en particular, el artículo XXIV de la Declaración
Americana de Derechos Humanos ahora lo dispone expresamente:
Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente,
ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y el de obtener pronta resolución.
De este modo, el ordenamiento jurídico argentino contiene un reconocimiento indiscutible al
derecho del ciudadano no solo a presentar sus inquietudes, sino también a obtener una respuesta
por parte de la Administración, que debe ser “pronta”, esto es veloz, oportuna y fundada (Basterra,
2013).
En el mismo sentido, los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos
garantizan los derechos a ser oído, “con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable,
por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial” y a un “recurso sencillo y rápido
o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes”. Es importante
destacar que las denominadas garantías “judiciales” del artículo 8.1. de la Convención han sido
interpretadas como plenamente aplicables a cualquier tipo de procedimiento de determinación de
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derechos,segúnla jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.2
Pero ya antes del impacto de la reforma constitucional de 1994 sobre la materia, las consecuencias
del silencio estaban previstas en el Reglamento de Procedimientos Administrativos (Ley 19.549)
aplicable al orden federal.3 Así, en su artículo 10 se prevé que:
El silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un
pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá
acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el
pronunciamiento, éste no podrá exceder de sesenta días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado
requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin producirse dicha resolución, se
considerará que hay silencio de la Administración.
En consecuencia, y salvo que exista una previsión expresa en sentido contrario –que como veremos
más adelante, son escasas- el principio del derecho administrativo federal argentino es el del silencio
como desestimatorio de la petición del particular, a diferencia de otros sistemas, como el español,
donde la regla es la inversa4.
El instituto del silencio administrativo desestimatorio en la Argentina tenía como antecedente la
Ley de Demandas contra el Estado N°3952, sancionada en 1900. Como regla, y según este régimen,
la Administración solo podía ser demandada cuando existía una denegación expresa del reclamo
administrativo previo. Pero en su artículo 2, se preveía el caso de silencio:
Si la resolución de la Administración demorase por más de seis meses después de iniciado el reclamo ante
ella, el interesado requerirá el pronto despacho, y si transcurriesen otros tres meses sin producirse dicha
resolución, la acción podrá ser llevada directamente ante los Tribunales, acreditándose el transcurso de
dichos plazos.
Es importante destacar que, en la actualidad, la posibilidad –no obligación- del particular de
otorgar el efecto desestimatorio al silencio solo compete al promotor del procedimiento (y titular
del derecho subjetivo o interés legítimo) nunca como una potestad estatal o como derecho de un
tercero, incluso si tiene interés en el trámite (Tenreyro, 2011: 186).
Como se advierte de la letra de la ley, el silencio estaba previsto originalmente, más que como una
2 CIDH, “Claude Reyes y otros c. Chile” (2006). Texto completo disponible en https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/se-
riec_151_esp.pdf En relación a la cuestión del plazo razonable, la Corte Interamericana sigue los parámetros de la Corte Europea de
Derechos Humanos para examinar si, en el caso concreto, la resolución se ha dictado en un plazo ajustado a derecho, considerando
la complejidad del asunto; la actividad procesal del interesado y la conducta de las autoridades. En tal sentido, ver “Kimel c. Argen-
tina”, sentencia del 2 de mayo de 2008; “Valle Jaramillo y otros c. Colombia” sentencia del 27 de noviembre de 2008; “Luna López
c. Honduras” sentencia de 10 de octubre de 2013; “Osorio Rivera y Familiares c. Perú” sentencia del 26 de noviembre de 2013,
entre otros.
3 El texto completo de esta norma y de todas las demás normas mencionadas en el artículo se hallan disponibles en el sitio ocial
http://www.infoleg.gob.ar/
4 Puede compararse este sistema con el caso del derecho español, donde el silencio tiene, en principio sentido positivo. Ver Gold-
farb, M. (2018). Procedimiento administrativo y silencio de la Administración. Régimen del derecho argentino y español. AIS: Ars
Iuris Salmanticensis, 6(1), 51–74. Disponible en https://revistas.usal.es/index.php/ais/article/view/19464/19439
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forma anormal de nalización del procedimiento, como un requisito de admisibilidad de la posterior
acción contenciosa contra el Estado; un mero presupuesto necesario para el examen judicial de la
conducta de la Administración. Superado el dogma de la revisión del acto como valladar al accionar
jurisdiccional (Meilán Gil, 2012), y reconocida la función judicial de control amplio del accionar (y
de las omisiones de la Administración), parece difícil sostener esta posibilidad como una conducta
admisible por parte de los funcionarios públicos (Gordillo, 2010).
Así lo ha sostenido en forma reiterada la jurisprudencia: “El derecho a peticionar a las autoridades,
consagrado en el artículo 14 de la Constitución Nacional, comprende el de obtener de aquellas
una respuesta fundada, cuya omisión admite la procedencia del amparo por mora para tutelar
adecuadamente el derecho de defensa del particular, garantía consagrada en el artículo 18 de la Ley
Fundamental”. En igual sentido, se resolvió que: “No decidir o decidir fuera de plazo constituyen
conductas irregulares de la Administración que perjudican al particular y atentan contra el accionar
ecaz de aquella”.5
Como vimos, en el derecho argentino la regla es que, ante la falta de pronunciamiento por parte de
la Administración, la omisión tiene efecto denegatorio, salvo que una norma disponga lo contrario.
En estas condiciones, el silencio de la Administración funciona con carácter desestimatorio
opcional, siempre a favor del particular, quien tiene la facultad de considerar denegado su pedido,
y así, habilitada la instancia judicial.
La ley 19.549 de procedimientos no señala cuáles son aquellas excepciones a la regla del silencio
como denegación, por lo que para encontrarlas se requiere un examen integrador de las normas
especiales y complementarias. Este relevamiento nos muestra que los ejemplos de silencio con
efectos positivos en el orden jurídico federal argentino son escasos y poco utilizados.
Entre los casos más importantes de silencio estimatorio, encontramos el caso de la aceptación
tácita de la renuncia de los funcionarios públicos (que se tiene por aceptada si no se la rechaza
expresamente dentro de los 30 días de presentada); la omisión de decisión expresa del Tribunal
de Defensa de la Competencia sobre proyectos de concentración económica; la autorización para
realizar vuelos de transporte no regular de pasajeros; y el caso de la autorización para la importación
de gas natural por parte de la Secretaría de Energía de la Nación.
El impulso de las presentaciones electrónicas y del silencio positivo
El sistema que hemos descrito anteriormente se vio parcialmente modicado con la iniciativa de
promoción de la modernización de los procedimientos impulsada desde el Ministerio de Justicia
y el Ministerio de Modernización de la Nación a partir de 2016. Como consecuencia de esta
5 Cámara Nacional Federal en lo Contencioso Administrativo, Sala II, sentencia del 6/6/11 en autos Rosas c. Estado Nacional; Cá-
mara Nacional Federal en lo Contencioso Administrativo, Sala III, sentencia del 3/10/07 en autos Pérez, Ángel c. Estado Nacional.
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política se dictaron las normas que pasaremos revista a continuación, referidas al procedimiento
administrativo en general y al instituto del silencio en particular.
El primer antecedente en este sentido es el “Plan de Modernización del Estado” aprobado por Decreto
434/2016. El plan era un ambicioso programa que se proponía avanzar hacia la incorporación
de infraestructura tecnológica, una administración sin papeles y con interacción autónoma de los
distintos organismos, la profesionalización de los trabajadores y un gobierno abierto, accesible
y digital. Para lograr estos objetivos, se jaba como prioridad el desarrollo pleno de un sistema
de trámites digitales a distancia, expediente electrónico y una reingeniería de los procedimientos
administrativos y de control, de modo que permitieran la simplicación de los trámites y la mayor
participación de los ciudadanos.
A las iniciativas antes indicadas, cabe sumar el Decreto Nº 561 de fecha 6 de abril de 2016 aprobó la
implementación del sistema de Gestión Documental Electrónica (GDE) una plataforma informática,
de uso exclusivo para los agentes de la Administración Pública Nacional, que funciona como un
sistema integrado de caratulación, numeración, seguimiento y registración de movimientos de
todas las actuaciones y expedientes del sector público. Esta plataforma permitió la implementación
de gestión de expedientes electrónicos, cumpliendo así uno de los objetivos principales del Plan de
Modernización: la “despapelización” de la Administración pública nacional.
Este sistema de Gestión Electrónica fue avalado muy fuertemente con la sanción de la Ley 27.446
de “Simplicación y Desburocratización de la Administración Pública Nacional” que, entre otras
disposiciones, determina:
Artículo 7. Establécese que los documentos ociales electrónicos rmados digitalmente, expedientes
electrónicos, comunicaciones ociales, noticaciones electrónicas y domicilio especial constituido electrónico
de la plataforma de trámites a distancia y de los sistemas de gestión documental electrónica que utilizan el
sector público nacional, las provincias, el gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, municipios,
poderes judiciales, entes públicos no estatales, sociedades del Estado, entes tripartitos, entes binacionales,
Banco Central de la República Argentina, en procedimientos administrativos y procesos judiciales, tienen
para el sector público nacional idéntica ecacia y valor probatorio que sus equivalentes en soporte papel
o cualquier otro soporte que se utilice a la fecha de entrada en vigencia de la presente medida, debido a
su interoperabilidad que produce su reconocimiento automático en los sistemas de gestión documental
electrónica, por lo que no se requerirá su legalización.
A posteriori, por Decreto N° 1063 de fecha 4 de octubre de 2016, se aprobó la implementación de
la plataforma de “Trámites a Distancia” (TAD) del sistema de Gestión Documental Electrónica
(GDE), como un medio de interacción del ciudadano con la Administración. La TAD permite la
recepción y remisión por medios electrónicos de presentaciones, escritos, solicitudes, noticaciones y
comunicaciones, entre otras posibilidades. A la fecha de elaboración de este trabajo la plataforma se
ha ampliado de tal modo que permite realizar ya 2383 trámites diferentes, de ante 89 entes y órganos
diferentes, tanto de la administración central, órganos desconcentrados y organismos descentralizados.
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Otro hito en materia de simplicación registral y agilización del procedimiento administrativo
es el Decreto 1273/2016 que obliga a las entidades que componen el Sector Público Nacional a
“intercambiar la información pública que produzcan, obtengan, obre en su poder o se encuentre
bajo su control, con cualquier otro organismo público que así se lo solicite”.
También, en el marco del Plan de Modernización del Estado, se dictó el Decreto 891/17 de
aprobación de “Buenas prácticas en materia de simplicación aplicables para el funcionamiento
del sector público nacional”, que además de eliminar la exigencia de documentación irrelevante,
redundante o innecesaria para algunos trámites (que puede ser suplida por declaraciones juradas),
auspicia de manera directa la desburocratización. Entre otras medidas, el decreto jó una directriz
muy clara respecto de las futuras normas a dictarse sobre los efectos del silencio en el procedimiento
administrativo. En su artículo 10 se estableció:
Silencio positivo. En la elaboración de las normas regulatorias deberá tenerse en cuenta la posibilidad
de incrementar el carácter positivo del silencio de la Administración, en la medida que resulte posible
en atención a la naturaleza de las relaciones jurídicas tuteladas por la norma de aplicación, siempre y
cuando sea en benecio del requirente y no se afecten derechos a terceros.
A pesar de esta directiva, y hasta la fecha de este trabajo, son escasas las nuevas normas que
incrementan el carácter positivo del silencio en el procedimiento federal. A continuación,
pasaremos revista a estas innovaciones normativas, en particular, a las referidas a los trámites con
procedimiento electrónico.
En primer lugar, cabe considerar la norma del Decreto 894/17, que modicó el Reglamento
del Procedimiento Administrativo Nacional. Entre las principales innovaciones introducidas
al procedimiento se encuentran la incorporación de nuevas tecnologías; la incorporación del
Jefe de Gabinete de Ministros al circuito administrativo y la simplicación del procedimiento
administrativo. En particular y referida al recurso jerárquico en su artículo 91 establece:
El plazo para resolver el recurso jerárquico será de TREINTA (30) días, a contar desde la recepción
de las actuaciones por la autoridad competente, o en su caso de la presentación del alegato —o
vencimiento del plazo para hacerlo— si se hubiere recibido prueba. No será necesario pedir pronto
despacho para que se produzca la denegatoria por silencio.
Con un espíritu similar se creó la Plataforma Digital del Sector Público Nacional (Decreto
87/2017), con el propósito de facilitar la interacción entre los particulares y el Estado, y así unicar
los servicios y trámites en línea, posibilitando la realización de trámites con el concurso de las
herramientas insertas en la plataforma, que permite efectuar consultas, solicitar turnos y acceder a
información sobre la gestión pública y los trámites de los ciudadanos.
En el año 2018 el Poder Ejecutivo Nacional intentó dar un nuevo impulso al silencio positivo
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digital, al dictar el Decreto N° 733/2018. La norma establece, en primer lugar, la obligatoria
tramitación electrónica de todos los procedimientos administrativos. Así, dispone que la totalidad
de los documentos, comunicaciones, expedientes, actuaciones, legajos, noticaciones, actos
administrativos y procedimientos en general, deberán instrumentarse en el sistema de Gestión
Documental Electrónica (GDE), permitiendo a partir del 1 de enero de 2019 su acceso y tramitación
digital completa, remota, simple, automática e instantánea para todo el Sector Público Nacional.
Además, la misma norma establece en su artículo 4 que la ausencia de información no impide la
continuidad del trámite en el procedimiento administrativo.
Artículo 4°. La Administración sólo debe solicitar una vez la documentación al administrado. Los
organismos deben intercambiar la información entre sí, mediante el Módulo “INTEROPER.AR” del
sistema de Gestión Documental Electrónica – GDE, o el intercambio de comunicaciones ociales en
dicho sistema o los servicios de interoperabilidad que se implementen, de acuerdo a lo establecido en el
Decreto N° 1273/2016 y en la Ley N° 25.326. El silencio del organismo que dispone de la información
no obstará a la continuación del trámite.
Como corolario de esta iniciativa se ha dictado un importante número de normas reglamentarias,
especialmente en lo que se reere a la incorporación de diversos entes al sistema unicado de
gestión electrónica.6
También en el mismo sentido el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 800/18 Reglamentario de la Ley
de Compre Argentino N°27.437), que prevé un nuevo supuesto de silencio positivo, al disponer:
Artículo 17 – La autoridad de aplicación entregará el Certicado de Vericación (CDV) dentro de los
quince días hábiles administrativos de solicitado. Dicho plazo comenzará a computarse a partir de que el
sujeto obligado haya presentado a la autoridad de aplicación la documentación de respaldo en correcta
forma. Finalizado el plazo señalado sin que se haya otorgado el CDV, los sujetos contratantes podrán
continuar con el proceso de contratación, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda.
Por último, es muy importante destacar –por su extensión material y personal- la Resolución
390/2018 del Ministerio de Seguridad de la Nación, que aprueba los “Principios rectores de las buenas
prácticas en materia de simplicación” aplicables al Ministerio de Seguridad y todas las Fuerzas
Policiales y de Seguridad Federales (Ejército Argentino, Armada, Fuerza Aérea, Gendarmería
Nacional, Prefectura Nacional, Policía Aeroportuaria, Servicio Penitenciario Nacional y Policía
Federal). En dicha resolución se establece en su Anexo I, artículo 6°:
Silencio positivo. Las áreas del Ministerio de Seguridad y las Fuerzas Policiales y de Seguridad Federales podrán
establecer, en cada caso en particular y en forma expresa, normativa que contemple que el silencio de la Administración
frente a las pretensiones de los ciudadanos que requieran un pronunciamiento en concreto, tendrá sentido positivo,
cuando se cumplan los siguientes requisitos: a) La Administración no se hubiera expedido en el plazo establecido
6 En el sitio http://www.infoleg.gob.ar/?page_id=149 se encuentra un apartado especial sobre la “Normativa Sistema de Gestión
Documental Electrónica – GDE”, que a la última fecha de consulta (15 de mayo de 2022) abarca 366 normas reglamentarias del
sistema, ninguna posterior a 2019.
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en la normativa respectiva; y b) del otorgamiento tácito de la solicitud no pueda resultar la afectación de intereses
o derechos de terceros. En los casos en los que se regule el silencio positivo referido, deberá indicarse, en forma
expresa, el procedimiento mediante el cual se hará efectivo el otorgamiento tácito a favor del requirente.
Con posterioridad a tal resolución, no hay otros antecedentes de avances en materia de silencio
positivo de la Administración. Solo debe recordarse que la reciente crisis sanitaria de 2020/2021
generó una ampliación acelerada –en algunos casos desordenada- del uso de las nuevas tecnologías
para la comunicación entre la Administración y los ciudadanos, en muchos casos, otorgando efectos
de verdaderos actos administrativos automáticos. Un ejemplo claro de ello es la amplia difusión
que tuvo en nuestro país la aplicación para teléfonos celulares Cuidar (Aprobada por Decisión
Administrativa N°432/2020), que permitía una variada gama de recursos como la realización de
auto exámenes de síntomas de COVID, la obtención de certicados de autorización de circulación
o para la realización de actividades laborales.
Reexiones nales
El silencio de la Administración es una institución de larga raigambre en el procedimiento
administrativo que permite salvar, al menos parcialmente, la inactividad formal de los órganos y
funcionarios públicos (Nieto García, 1962). Sin embargo, esta pasividad de los funcionarios no
debe dejar de ser denunciada como una anomalía y un vicio de la Administración que, como tal,
debe ser combatido.
Pero, como ya vimos, este silencio puede tener como consecuencia legal tanto la estimación como la
desestimación del pedido del ciudadano, según lo dena de manera previa la normativa aplicable. Y es
que la opción por una u otra solución es en denitiva una cuestión de política legislativa, sin perjuicio
de su consiguiente impacto en el procedimiento y la ecacia del accionar de la Administración.
El tradicional principio del silencio como desestimación, sostenido en el derecho federal
administrativo argentino y consagrado desde antaño como una regla con muy pocas excepciones,
se ha visto amenazado por la propuesta de modernización de los procedimientos y el innegable
impacto de las nuevas tecnologías. Sin embargo, la investigación que realizamos demuestra que,
a pesar de la claridad de principios expuestos en el Plan de Modernización impulsado en el último
lustro, los cambios en materia de silencio positivo como de automatización y autorización de
procedimientos han sido de escasa signicación, salvo el caso del funcionamiento del sistema
de Gestión de Documentos Electrónicos (GDE) y la ampliación de servicios de la plataforma de
trámites a distancia (TAD).
Estas iniciativas, aunque solo parcialmente completadas e instrumentadas, no pueden dejar de ser
rescatadas como valiosas, aunque muy aisladas. La apuesta por la interoperabilidad de los trámites
y la eciencia de la función administrativa constituye un verdadero cambio de paradigma de la
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gestión, no solo porque colabora con la simplicación del procedimiento, sino porque además
evita la multiplicación de trámites, constancias y certicaciones que el particular debe presentar
cuando las mismas ya obran en poder (de otra ocina) del Estado. Así se invierte –correctamente-
la ecuación, al colocar al funcionario público al servicio del ciudadano y no al revés, como
lamentablemente sucede muchas veces (Stringhini, 2018).
Lo cierto es que, de acuerdo a los datos recogidos en este relevamiento a partir de nes de 2018
–y de modo coincidente con la desaparición del Ministerio de Modernización y su degradación
a Secretaría de Estado por Decreto 801/2018, sumado al posterior cambio de signo político de la
Administración Nacional- no se registran normas (ni del Poder Ejecutivo, ni de rango ministerial
y menos aún legislativas) que avancen en el sentido de otorgar carácter positivo al silencio
administrativo, lo que demuestra que el supuesto cambio de paradigma impulsado por el Plan de
Modernización – a pesar de seguir siendo una norma legal vigente- ha quedado inconcluso o trunco.
Esta pausa en el desarrollo y puesta en marcha del Plan de Modernización resulta paradójico si
se lo compara con el inmenso desarrollo de los sistemas de información y comunicación con el
Estado, especialmente durante la emergencia sanitaria. Y es que a partir de marzo de 2020 se ha
producido un aumento notorio en la cantidad de normas administrativas, a partir del Decreto de
necesidad y urgencia 297/20205, que dispuso el “Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio”
(ASPO)7 en todo el territorio nacional. La obligación de que las personas permanecieran en
sus domicilios generó un inaudito aumento del tráco en línea, así como un desarrollo de todo
tipo de aplicaciones y comunicaciones,8 tanto para la autorización de circulación, para ciertas
actividades laborales y para la campaña de vacunación de contra el COVID-19 realizada entre
2021 y 2022.
Desde el inicio de la crisis y de acuerdo al Digesto Emergencia Sanitaria,9 el Poder Ejecutivo
Nacional dictó normas sobre temas tan variados como las restricciones de movilidad ya referidos, a
la prohibición de despidos sin justa causa, la modicación del presupuesto del Estado nacional, la
creación del Programa de Asistencia al Trabajo para empresas en crisis, la instauración del Ingreso
Familiar de Emergencia para trabajadores informales, la suspensión de los desalojos de inmuebles
por falta de pago, la prórroga de los contratos de alquiler, la prohibición de corte de servicios
domiciliarios en caso de mora y la declaración como servicios públicos de la televisión por cable y
el acceso a internet, entre muchos otros.
7 Texto completo disponible en https://www.boletinocial.gob.ar/detalleAviso/primera/227042/20200320
8 La aplicación más importante en esta materia fue la “Cuidar” disponible para dispositivos móviles, desde la cual se podía obtener
el pase sanitario, descargar el esquema de vacunación y diagnóstico; y solicitar los permisos de circulación dentro del territorio
nacional.
9 El Digesto Emergencia Sanitaria Coronavirus COVID-19 es una compilación de normas nacionales originadas a partir de la
pandemia por el coronavirus. Contiene toda la normativa que ha sido publicada en el Boletín Ocial de la Nación en su versión
actualizada. A la fecha, consta de 3 volúmenes con un total de más de 700 páginas, disponibles en http://www.infoleg.gob.
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versi%C3%B3n%20actualizada
Mauricio Goldfarb
100 KAIRÓS, revista de ciencias económicas, jurídicas y administrativas, 5(9), pp. 89-102. Segundo semestre
de 2022 (Ecuador). ISSN 2631-2743. DOI: https://doi.org/10.37135/kai.03.09.05
Sin perjuicio de los avances que hemos reseñado, es evidente que el desarrollo y extensión de
las nuevas tecnologías permiten considerar que queda todavía mucho camino para recorrer,
incorporando el uso de herramientas de gobierno inteligente como la efectiva implementación de
la interoperabilidad, la utilización masiva de la rma digital, blockchain, big data e Inteligencia
Articial (IA), entre otros instrumentos que hoy brindan las TICs, con el objetivo nal de llegar
no solo a un gobierno electrónico (e-governance) sino a un gobierno inteligente (i-governance).
Todo ello debe tener siempre como norte facilitar el acceso del ciudadano a un mayor ejercicio
de sus derechos, con las debidas garantías de seguridad y privacidad (Corvalán, 2017) así como
permitiendo su adaptación gradual a los entornos exclusivamente digitales (Flores, 2018).
En tal sentido, es necesario recordar que siempre, cualquiera que sea el conjunto de procedimientos
y reglas que se adopten para la actuación del servicio público, la interpretación –tanto administrativa
como judicial- de la actividad o inactividad administrativa debería inclinarse por las soluciones que
protejan la tutela efectiva de los derechos del particular (Capalbo, 2011) y el absoluto respeto del
principio pro homine (Pinto, M. 1997; Sagüés, N. 2002).
Para concluir, debe subrayarse que cualquier reforma debe tener siempre en cuenta las
particularidades de la sociedad (incluidas las cuestiones ideológicas y políticas), considerando
cuáles son los incentivos para un pronunciamiento expreso y oportuno de la Administración, de
modo que se combata el vicio de la inactividad formal. Y es que, las reglas de procedimiento
(administrativo y judicial) deben ser claras y ampliamente difundidas para garantizar la eciencia
de la gestión pública y para evitar perjuicios a la seguridad jurídica de los ciudadanos.
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Silencio administrativo y presentaciones electrónicas en la República Argentina...
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